建議重新界定“提前介入偵查”的概念，更新數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式和評價意義。檢察官在審查逮捕時就要注重實質化審查，引導偵查關口前移，將取證意識、取證標準及時傳導給偵查機關，為后續(xù)起訴、出庭掃清障礙。
對于“下捕上訴”情況不能搞“一刀切”式否定，但應當限縮適用。建議對“下捕上訴”案件分類調研，對刑法及司法解釋有明確量刑參照標準、司法實踐中絕大部分由中級法院審理的某類犯罪，調整辦案力量，試點開展、推進由市級檢察院統(tǒng)一捕訴的工作機制。
“案-件比”，是最高人民檢察院提出的全新辦案質量概念的核心指標，是衡量做優(yōu)刑事檢察和提升辦案質效的重要指標。1∶1，是理想“案-件比”、最優(yōu)“案-件比”。拉高“案-件比”的因素在于“件”，減少“非常態(tài)化訴訟程序案件”是優(yōu)化“案-件比”的應有之義。
圖一：2019年某省刑事犯罪案件影響案-件比因素
以2019年某省檢察機關所辦刑事犯罪案件的“案-件比”情況為例，影響”案-件比”的非常態(tài)化訴訟程序中，延長審查起訴期限占比43.4%（一次延期占比31.4%，二次延期占比9.1%，三次延期占比2.9%）（見圖一），退回補充偵查占比39.5%，兩項合計占比82.9%。直觀來看，延長審查起訴期限是影響“案-件比”的第一因素，然而就訴訟程序而言，沒有退回補充偵查，就不會有第二次、第三次延長審查起訴期限，第二次、第三次延長審查起訴期限是退回補充偵查衍生的非常態(tài)化訴訟程序。因此，退回補充偵查對“案-件比”存在顯性和隱形雙重影響，其實際影響=退回補充偵查占比39.5%+二次延期占比9.1%+三次延期占比2.9%=51.5%，如此看來，“退回補充偵查”才是拉高“案-件比”的首要因素。司法實踐中，確實存在某些客觀原因，無法在法定期限內(nèi)辦結案件而退回補充偵查的情形。但是，結合近幾年省院組織的案件評查情況、通過二審辦案所了解到的一審情況來看，絕大多數(shù)案件是因為偵查環(huán)節(jié)取證不到位、達不到起訴標準而退回補充偵查。由此可見，“有效引導偵查，提高偵查取證質量”是減少退回補充偵查，優(yōu)化“案-件比”的關鍵所在。
更新理念，重新界定“提前介入引導偵查”
檢察機關引導偵查可以分為兩種：一是“提前介入偵查環(huán)節(jié)”的引導偵查，具有即時性；二是“退回補充偵查環(huán)節(jié)”的引導偵查，具有滯后性。增強檢察機關在刑事訴訟中的主導責任意識，從根本上提高偵查質量，應當著力研究和完善“提前介入偵查環(huán)節(jié)”引導偵查工作機制�！安对V一體”改革后，一類刑事檢察業(yè)務由一個機構一辦到底，同一個案件的批捕、起訴由同一名檢察官或者同一辦案組負責到底。一審刑事訴訟程序分為偵查、審查起訴、審判三個階段，逮捕只是一項強制措施，受理審查起訴后案件才進入檢察環(huán)節(jié)，但是，負責審查起訴的檢察官在此之前通過審查逮捕工作，已經(jīng)對案件的初步偵查取證情況進行了審查和法律監(jiān)督，在作出批準（不批準）逮捕決定的同時，還會根據(jù)具體案情提出繼續(xù)偵查的意見。“捕訴一體”下，審查逮捕工作實質上兼?zhèn)淞恕疤崆敖槿胍龑刹椤钡淖饔�。目前，統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)對“提前介入偵查”的統(tǒng)計方式為：辦案人員在辦理審查逮捕、審查起訴案件時，如果有提前介入偵查，需要創(chuàng)建一個辦案流程，這樣才能被業(yè)務應用系統(tǒng)所統(tǒng)計。因此，建議重新界定“提前介入偵查”的概念，更新數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式和評價意義�！安对V一體”使審查逮捕階段與審查起訴階段連接更加緊密，檢察官在審查逮捕時就要注重實質化審查，引導偵查關口前移，將取證意識、取證標準及時傳導給偵查機關，為后續(xù)起訴、出庭掃清障礙。
創(chuàng)新方式，完善引導偵查工作機制
1.建立審查逮捕“一案兩書”制度。“捕訴一體”不是弱化審查逮捕的程序和功能，恰恰相反，審查逮捕的方式和機制還要不斷豐富發(fā)展。2019年，某省檢察機關捕后提出繼續(xù)偵查取證意見人數(shù)占逮捕人數(shù)的16.4%。建立審查逮捕“一案兩書”制度，即辦理審查逮捕案件，一律實行“《（不）批準逮捕決定書》+《繼續(xù)偵查意見書》”形式�！独^續(xù)偵查意見書》內(nèi)容因案而異：對于事實不清、證據(jù)不足不批準逮捕案件，側重對基本犯罪事實的引導偵查，核心是“準”；對批準逮捕的案件、無社會危險性不批準逮捕案件，按照庭審證據(jù)標準制定繼續(xù)偵查提綱，核心是“全”。此外，《繼續(xù)偵查意見書》也是“案-件比”質量評價體系中重要的考評依據(jù)。一方面，通過《繼續(xù)偵查意見書》考察檢察官是否及時、全面提出引導偵查意見，引導偵查的能力和效果；另一方面，通過對比《繼續(xù)偵查意見書》與審查起訴環(huán)節(jié)《退回補充偵查提綱》，考察退回補充偵查的必要性�！ �
2.限縮“下捕上訴”適用范圍。2019年下半年，某省檢察機關辦理的審查逮捕案件，已經(jīng)進入審查起訴環(huán)節(jié)的，批捕、起訴由同一名檢察官辦理的占90%。10%的例外，根據(jù)抽樣調查，除了工作崗位調整、個人自身情況等客觀原因和指定管轄、回避等法定原因外，主要是存在“下捕上訴”情況，即同一案件的審查逮捕由基層檢察院辦理，審查起訴由市級檢察院辦理。刑事訴訟中的管轄問題比較復雜，刑事訴訟法只對立案管轄和審判管轄作了明確規(guī)定，對刑事案件訴訟中的具體操作沒有規(guī)定。司法實踐中的慣例做法是，基層公安機關立案偵查的案件，向對應的基層檢察院提請批準逮捕，案件偵查終結后移送基層檢察院審查起訴；基層檢察院受理審查后，如認為該案屬于中級法院管轄的案件，則報送市級檢察院審查起訴；市級檢察院審查起訴后向中級法院提起公訴，形成“下捕上訴”案件。中級法院管轄的案件包括：危害國家安全、恐怖活動案件；可能判處無期徒刑、死刑的案件。相關司法解釋對“危害國家安全、恐怖活動案件”有明確規(guī)定，統(tǒng)一由市檢察院批捕、起訴；對“可能判處無期徒刑、死刑的案件”卻很難作周延的界定，于是“捕訴一體”改革后，司法實踐中仍舊存在按慣例操作情形。
圖二：2019年普通刑事案件平均案-件比與命案案-件比的比較
“下捕上訴”雖不違背刑事訴訟法的規(guī)定，但與“捕訴一體”的核心要義并不相符，最大的弊端在于，不能及時、有效地引導偵查。以某省檢察機關辦理故意殺人犯罪案件的情況為例，全省除一個地市外，均是采取“下捕上訴”的形式。鑒于故意殺人案件人命關天、案情重大，基層檢察院在辦理審查逮捕時，一般都會根據(jù)案情提出引導偵查的意見。但基層院辦案人員沒有這類案件審查起訴和出庭公訴的經(jīng)驗，很難做到全面引導偵查，案件進入審查起訴后往往還要退回補充偵查。2019年，某省所辦刑事犯罪案件的“案-件比”為1∶1.7，故意殺人犯罪案件的“案-件比”為 1∶2.58（見圖二）。2019年1月1日至2020年4月30日，故意殺人案件一次退回補充偵查率為44.8%，二次退回補充偵查率為13.3%。有些地市檢察機關也認識到了這個問題，采取基層院審查逮捕時，市院派員同步審查、提出引導偵查意見的措施。這種做法固然起到了一定的積極作用，但面對“案多人少”的現(xiàn)狀，重復勞動何嘗不是一種人力資源的浪費？對于“下捕上訴”情況不能搞一刀切式否定，但應當限縮適用。建議對“下捕上訴”案件分類調研，對刑法及司法解釋有明確量刑參照標準、司法實踐中絕大部分由中級法院審理的某類犯罪，調整辦案力量，試點開展、推進由市級檢察院統(tǒng)一捕訴的工作機制�！ �
3.探索類案引導偵查“標準+智能”路徑。完善引導偵查工作機制，不僅要個案引導“治標”，還要類案引導“治本”。類案引導偵查要跳出傳統(tǒng)模式，走“標準+智能”路徑。隨著最高檢統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)2.0版即將正式運行，刑事檢察工作“智能化”已經(jīng)具備了良好的內(nèi)外部基礎條件。深入推進辦案“智能化”的關鍵在于辦案檢察官的觀念轉變，要從“有什么用什么”被動接受，向“用什么有什么”主動探索轉變�！皹藴�+智能”類案引導偵查，刑檢業(yè)務部門要先知先覺、主動作為。第一步，從傳統(tǒng)的類案指導方式中總結提煉出需要的信息、數(shù)據(jù)、來源、途徑等；第二步，主動與技術信息部門溝通，詳細列舉說明“要什么”，同時了解技術操作層面的要求；第三步，根據(jù)技術操作要求，研究制定標準化文書模板�！独^續(xù)偵查意見書》《退回補充偵查提綱》是收集信息、數(shù)據(jù)進行類案指導的主要來源，目前尚無標準化格式。初步設想，根據(jù)最高檢、公安部印發(fā)的《關于加強和規(guī)范補充偵查工作的指導意見》（下稱《指導意見》）第7條規(guī)定，《繼續(xù)偵查意見書》《退回補充偵查提綱》可分三部分：總體說明、偵查（補查）目錄、其他事項。其中“目錄”設置最為重要，要體現(xiàn)各刑檢部門的“業(yè)務特色”，需要集思廣益，充分發(fā)揮辦案一線檢察官們的“首創(chuàng)精神”。
多措并舉，提升“有效”引導偵查的能力
證據(jù)審查能力、事實認定能力和法律適用能力是刑事檢察官的基本能力。隨著以“案-件比”為核心的案件質量評價體系的正式建立，“引導偵查能力”也將上升為刑事檢察官的基本能力，也是亟須提升的弱項短板。刑事檢察官絕大部分沒有偵查工作經(jīng)歷，在引導偵查上大多依然是一種慣性的審查思維，體現(xiàn)在《退回補充偵查提綱》上就是“只要結果不講過程”，導致有的補查意見得不到偵查機關的認可。
提升“有效”引導偵查的能力，應當采取“實務培訓+實戰(zhàn)歷練”模式。
一是請“警官”教“檢察官”。以案件為依托，聽聽案件背后的“偵探故事”，深入了解大數(shù)據(jù)時代科技偵查手段的運用和發(fā)展，學習偵查人員運用心理學對犯罪嫌疑人“精準畫像”的本領等。
二是“旁觀”取證過程。檢察官可以通過“旁觀”取證過程參與偵查活動，達到現(xiàn)場學習與同步監(jiān)督的雙重效果。
三是鼓勵自行補充偵查。“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行�！蓖ㄟ^自行補充偵查，積累偵查經(jīng)驗，培養(yǎng)偵查思維，提升引導偵查能力。2019年某省檢察機關在審查起訴環(huán)節(jié)，自行補充偵查案件占補充偵查案件的0.018%。自行補充偵查比例如此之低，固然有辦案任務重、無暇自行補查的客觀因素，但也反映出檢察官“自行取證”信心不足、能力不強，擅“說”不擅“做”。符合《指導意見》中“自行補充偵查”情形的，鼓勵積極開展自行補充偵查，遇到困難可以請偵查人員協(xié)助，《指導意見》明確規(guī)定了公安機關的配合義務。以“自行補充偵查”上升帶動“退回補充偵查”下降，這樣“案-件比”中的“件”也必然下降。
